KOOSTE SILE-HANKKEEN 10.5.2022 HILJAISTEN TOIMIJOIDEN KOKEMUSTIEDON HYÖDYNTÄMINEN LAINVALMISTELUSSA -TAPAHTUMASTA
SILE-hanke järjesti 10.5.2022 Breaking the Silence III -tilaisuuden lainvalmistelijoille ja lainvalmistelun asiantuntijoille. Tilaisuuden aiheena oli hiljaisten toimijoiden kokemustiedon hyödyntäminen lainvalmistelussa. Tässä koosteessa esitetään aluksi yleiskuvaus tapahtumasta. Tämän jälkeen esitetään teemaryhmissä esille nousseita asioita ja lopuksi yhteenveto tilaisuuden annista. Tilaisuuden tallenne löytyy koosteen lopusta.
Yleiskuvaus tapahtumasta
Yhden aamupäivän pituinen SILE-hankkeen ja oikeusministeriön yhteistyössä järjestämä Hiljaisten toimijoiden kokemustiedon hyödyntäminen lainvalmistelussa -tilaisuus pidettiin 10.5.2022 etäyhteyksin. Alun perin tilaisuus oli suunniteltu järjestettäväksi Säätytalolla, mutta valtaosa ilmoittautuneista seurasi tilaisuutta mieluummin etänä, minkä vuoksi tilaisuus siirrettiin webinaarimuotoon. Tilaisuus oli suunnattu erityisesti lainvalmistelijoille ja lainvalmistelun asiantuntijoille, mutta webinaaritoteutuksen vuoksi se oli kaikille avoin.
Teemana oli hiljaisten toimijoiden kokemustiedon rooli ja hyödyntäminen lainvalmistelussa lainvalmistelijoiden näkökulmasta: tilaisuus oli jatkoa joulukuussa 2021 pidetylle tilaisuudelle, jossa samaa teemaa tarkasteltiin erityisesti kokemusasiantuntijoiden, järjestöjen ja tutkimuksen näkökulmasta. Tässä tilaisuudessa etsittiin vastauksia erityisesti seuraaviin kysymyksiin: 1) kuinka saada hiljainen kokemustieto osaksi lainvalmistelua, 2) kuinka hyödyntää järjestöjen ja tutkimuksen hiljaisista toimijoista tuottamaa tietoa ja 3) mitkä ovat suorien kuulemiskäytäntöjen mahdollisuudet ja rajat? Tapahtuma muodostui alun puheenvuoro-osiosta, teemaryhmätyöskentelystä ja loppukeskustelusta. Tapahtuman puheenjohtajana toimi SILE-hankkeen vuorovaikutusvastaava Petri Uusikylä.
Ensimmäisen puheenvuoron hiljaisten toimijoiden huomioon ottamisesta lainvalmistelussa piti SILE-hankkeen johtaja Kati Rantala. Hän kertoi hiljaisista toimijoista ja siitä, miksi heitä pitäisi kuulla lainvalmistelussa. Seuraavana puheenvuorossa oli Niklas Wilhelmsson oikeusministeriön Demokratia- ja julkisoikeusyksiköstä. Hän kertoi kokemuksia kuulemiskäytäntöjen kehittämisestä lainvalmistelussa. Kuulemista tarkasteltiin suhteessa normipohjaan, lainvalmisteluprosessin vaiheisiin ja erilaisiin sidosryhmiin. Sen jälkeen puheenvuoron sai Juho Martikainen oikeusministeriön Vanksu-hankkeesta. Hän kertoi siitä, millä tavoin Vanksu-hankkeessa pilotoidaan vankien kuulemista osana vankeuslain ja tutkintavankeuslain uudistamista ja minkälaisia erityispiirteitä vankien kuulemiseen liittyy. Alun puheenvuoro-osion päätti Lotta Hautamäki Helsingin yliopistosta, hän puhui SILE-hankkeen kuulemispiloteista osana päihde- ja mielenterveyslainsäädännön uudistamista. SILE-hankkeen velka-, päihde- ja mielenterveyden ongelmia tutkiva työpaketti järjestää kevään ja syksyn 2022 aikana juuri julkaistuun lakiuudistuksen luonnokseen liittyviä työpajoja sidosryhmille ja hiljaisille toimijoille.
Alun puheenvuorojen jälkeen jakauduttiin kahteen teemaryhmään.
Kooste teemaryhmäkeskusteluista
Teemaryhmien otsikot olivat Suorien kuulemiskäytäntöjen mahdollisuudet ja rajat ja Tutkimus ja järjestöt hiljaisia toimijoita koskevan tiedon tuottajina. Osallistuvat jakautuivat tasaisesti molempiin teemaryhmiin, ja niissä käytiin vilkasta keskustelua. Teemaryhmillä oli lisäksi käytössään virtuaaliset Flinga-valkotaulut, joille osallistujat saattoivat kirjoittaa anonyymisti kommentteja keskustelun lomassa.
Ryhmäkeskusteluissa nousi esiin seuraavia teemoja:
Tutkimustiedon hyödyntäminen
Tiedontuotannon ja lainvalmistelun kontekstit ovat erilaiset. Todettiin esimerkiksi, että voi olla järjestöltä paljon vaadittu ymmärtää lainvalmisteluprosessien luonnetta niin hyvin, että ne kykenevät tuottamaan lainvalmistelun arjen tasolla hyödynnettäväksi soveltuvaa tietoa. Toisaalta myös sellaiset kanavat puuttuvat, joiden kautta järjestöjen olisi helppoa välittää tietoa päätöksentekijöille.
Hiljaisen tiedon saatavuuteen ja resursseihin liittyvät kysymykset
Aikaresurssit ja kiire vaikuttavat lainvalmisteluprosesseihin sekä suorien kuulemisten että tutkimustiedon hyödyntämisen osalta. Sen lisäksi monikielisten materiaalien tuottaminen on suuri resurssihaaste. Suorissa kuulemiskäytännöissä kokemustieto välittyy ilman välikäsiä. Tutkimus tuottaa tärkeää tietoa hiljaisten toimijoiden arjen olosuhteista silloin, kun heitä ei ole mahdollista kuulla. Tarvittavaa tutkimustietoakaan ei aina ole saatavilla, eikä erillistutkimusten teettäminen ole aina mahdollista aikataulujen tai resurssien niukkuuden vuoksi. Toisaalta lait ovat eri tyyppisiä. Joskus resursseja voi olla enemmän, mutta niitä on saatettu suunnata tutkimuksen teettämisen sijaan kuulemiseen. Silloinkin resursoinnissa on saatettu ottaa huomioon vain lausuntokierros, eikä erillisiä resursseja ole ehkä suunnattu suoraan kuulemiseen tai sen pilotointiin. Suora kuuleminen vaatii paljon enemmän resursseja kuin perinteinen lausuntokierros.
Tiedon sovellettavuus
Laadullisen tutkimustiedon soveltamisessa erityisesti yleistettävyyteen liittyvät kysymykset koettiin haasteena. Toisaalta tunnistettiin, ettei numerotietokaan aina anna riittävää kokonaiskuvaa todellisuudesta. Tietopohjaan saattaa myös sisältyä ristiriitaisuuksia – eri lähteet voivat edustaa vastakkaisia näkemyksiä. Eri tahojen tuottaman tiedon objektiivisuuteen koettiin olevan tärkeää myös kiinnittää huomiota.
Kuulemisessa sen sijaan ei pyritä tilastolliseen yleistettävyyteen, ja yksittäiselläkin oivaltavalla näkökulmalla tai kommentilla voi olla merkitystä. Keskusteluissa koettiin, että erityisesti kokemustiedon saamiseksi kuuleminen on kaikkein tärkein menetelmä. Kuulemisella saadaan esiin varsinkin lain kohteiden näkökulmia. Kokemustiedon lisäksi eri ryhmät voivat kuitenkin tuottaa kuulemisessa myös muita tärkeitä ehdotuksia ja ideoita. Olisikin hyvä, jos co-creationia hyödynnettäisiin enemmän.
Osallisuus
Hiljaisilla toimijoilla on muita heikommat mahdollisuudet saada ääntään kuuluviin päätöksenteossa. Keskustelijat toivat esiin, että sen lisäksi, että kuulemiselle on vahva normatiivinen pohja, on tärkeää ottaa huomioon yhdenvertaisuusnäkökulma ja tarjota mahdollisuuksia tulla kuulluiksi myös heille, joiden on muita vaikeampaa osallistua päätöksentekoon. Jos pyritään vain täyttämään muodolliset vaatimukset, ei kuulemisissa saatu tieto ole vaikuttavaa. Kuulemisten tuottama tieto on tärkeää myös laadukkaan vaikutustenarvioinnin toteuttamiseksi.
Joskus lainvalmisteluun osallistetaan kokemusasiantuntijoita. On tärkeää tunnistaa kokemustieto yhtenä tärkeänä tiedon lajina. Toisaalta kokemusasiantuntijoiden käyttö päätöksenteossa voi joskus olla ongelmallista, heitä saatetaan esimerkiksi osallistaa vain näennäisesti. Se johtaa helposti molemminpuoliseen turhautumiseen. Jotta kuuleminen ei jäisi näennäiseksi, on hyvä, jos se sidotaan mahdollisimman konkreettisesti johonkin lakihankkeeseen.
Myös vuorovaikutus tutkijoiden ja lainvalmistelijoiden välillä tunnistettiin oleelliseksi: on tärkeää solmia kontakteja tutkijoiden kanssa, jotta tutkittua tietoa voidaan saada ja hyödyntää mahdollisimman tehokkaasti. Tutkijoiden on tärkeää olla aktiivisia vuorovaikutuksessa.
Suoran kuulemisen mahdollisuudet ja reunaehdot
Monilla keskustelijoilla oli kokemusta erityisesti työpajamuotoisen kuulemistilaisuuden järjestämisestä. Todettiin, että kuulemistilaisuutta ja siellä käsiteltäviä asioita on syytä valmistella ja suunnitella hyvin etukäteen. Lainvalmistelijan on harkittava tarkoin, mistä aiheista halutaan kommentteja, ja keskustelun on hyvä liittyä valmisteltavan lain pykäliin, jotta se toisi lainvalmisteluun lisäarvoa. Jotta kuulemisissa saataisiin konkreettisia näkemyksiä esiin, keskustelua tulee käydä konkretian tasolla. Jos kuulemisen asiasisältö on liian yleistä, näkemyksiä ei pystytä hyödyntämään lainvalmistelussa kovin hyvin.
Erityisesti yksittäisten kuulemistilaisuuksien ei aina koettu tuottavan riittävän syvällistä tietoa. Jotkut osallistujista olivat kokeilleet prosessiluonteista kuulemistoimintaa. Se koettiin hyväksi; kun samat tahot ovat eri vaiheissa paikalla, kuulemisissa saatu tieto syvenee. Kuulemistilaisuuksien koettiin olevan hyviä mahdollisuuksia ”testata” lainvalmistelussa tehtyjä oletuksia siitä, millä tavoin valmisteilla oleva laki muuttaisi ihmisten käyttäytymistä. Kuultavat ryhmän voivat kertoa, ovatko olettamat realistisia ja perusteltuja. On hyvä ottaa suunnittelussa huomioon myös se, että läsnäolijoilla on vaikutusta kuulemistilaisuuden dynamiikkaan. Kuulemisten ulkoistamista pohdittaessa kannattaa muistaa, että on lainvalmistelijalle eri asia lukea raportti kuulemisista kuin olla paikan päällä kuulemistilaisuudessa.
Kuulemiseen liittyvän viestinnällisen puolen koettiin myös vaativat lainvalmistelijalta paljon. Esimerkiksi kuulemismateriaalien tuottamiseen ja selkokielisyyteen tarvitaan osaamista. Pitää miettiä tarkasti, miten asiasta viestitään ja mitä muutos konkreettisesti tarkoittaisi kuultaville. Hyvä taustoittaminen erityisesti lakiehdotuksen tavoitteista on tärkeää varsinkin silloin, kun tehdään aivan uutta lakia. Jos taas muutetaan pitkään voimassa ollutta lakia, kuultavien tiedontarve on erilainen. Riittävän varhainen ja konkreettinen viestitä eri osapuolille siitä, minkälaisia konkreettisia muutoksia on tulossa, ja millaisia vaikutuksia sillä arvioidaan olevan voi myös tukea lain toimeenpanoa ja lisätä lain hyväksyttävyyttä. Lisäksi selkeä viestintä tukee ihmisten toimijuutta.
Turhautumisen välttämiseksi kuultaville ei myöskään saisi antaa sellaista kuvaa, että he voisivat vaikuttaa johonkin, mihin todellisuudessa ei ole mahdollisuutta vaikuttaa.
Yhteenveto
Tilaisuudessa tarkasteltiin hiljaisten toimijoiden kokemustiedon hyödyntämistä lainvalmistelussa erityisesti lainvalmistelijoiden näkökulmasta. Teemaryhmissä aihetta lähestyttiin sekä suorien kuulemiskäytäntöjen että tutkimuksen ja järjestöjen tuottaman tiedon kautta. Erilaisia osallisuuteen ja tiedon hyödyntämiseen liittyviä näkökulmia käsiteltiin keskusteluissa monipuolisesti. Tilaisuuden teemaryhmissä keskustelu kävi vilkkaana ja tuotti hankkeelle erinomaista tietoa sekä suoraan kuulemiseen liittyvistä mahdollisuuksista ja reunaehdoista että tutkimustiedon ja järjestöjen tuottaman tiedon hyödyntämisestä lainvalmistelussa.
Sääntelyn kohteiden kokemustieto on tärkeä osa lainvalmistelun tietopohjaa. Suoraa tietoa sääntelyn kohteiden näkökulmista saadaan kuulemisilla, se on monilla alueilla uutta. Suoraan kuulemiseen vaikuttavat muun muassa käytettävissä oleva aika, resurssit, osaaminen, rohkeus sekä mahdollisuudet tavoittaa kuultavia ryhmiä. Suoralla kuulemisella on eri funktioita, myös kuulemiseen liittyvä viestinnällinen puoli on tärkeä. Etenkin voimakkaita vastakkaisia näkökulmia herättävien aiheiden kohdalla se vaatii erityistä osaamista.
Tutkimustiedon ja järjestöjen tuottaman tiedon hyödyntäminen on niin ikään tärkeää. Olemassa olevan tiedon saatavuus ja hyödynnettävyys eivät aina vastaa lainvalmistelun tarpeita. Laadullisen tiedon hyödyntämiseen määrällisen tiedon ohella täydentää lainvalmistelun tietopohjaa. Tutkimustiedon ja järjestöjen välittämän tiedon rooli korostuu niiden kohderyhmien kohdalla, joita ei voi kuulla suoraan. Tutkijoiden ja lainvalmistelun välisiä yhteyksiä tulisi aktiivisesti kehittää ja ylläpitää. Samoin järjestöjen tuottaman tiedon välittämiselle tulisi luoda kanavia.
Tilaisuuden perusteella vaikutti selvältä, että hiljaisten toimijoiden kuulemista pidetään tärkeänä. On tarpeen kehittää menetelmiä, joilla niidenkin osallisuutta voidaan tukea, joiden on muita vaikeampaa saada ääntään kuuluviin. SILE-hankkeen työ hiljaisten toimijoiden kuulemista helpottavien mallien kehittämiseksi jatkuu. Kesän ja syksyn aikana pilotoimme eri ryhmien kuulemista. Hyödynnämme niin kasvokkaisia kohtaamisia kuin verkkovälitteisiä menetelmiä. Erityisesti hiljaisten toimijoiden kanssa keskustellessa kuulemisen tapa ja ympäristö on valittava kuultavalle ryhmälle sopivaksi. Hanke järjestää vuonna 2023 isomman tilaisuuden, jossa esitellään hankkeen ensimmäisen rahoituskauden aikana saavutettuja tuloksia ja havaintoja. Kiitämme kaikkia tilaisuuteen osallistuneita arvokkaasta keskustelusta ja tärkeistä näkökulmista hiljaisen kokemustiedon huomioon ottamiseen liittyen.