Olin tammikuussa vierailulla Turun klassillisen lukion yhteiskuntaopin oppitunnilla. Tunnin aiheena oli lainvalmisteluprosessi ja Lakitutka oikeudellisen tiedon lähteenä. Osallistujina oli lukion yhteiskuntaopin lakitiedon kurssin opiskelijoita sekä ylioppilaskirjoituksiin valmistautuvia abiturientteja.
Lukion yhteiskuntaopin oppimäärään kuuluu tietoa eduskunnan toiminnasta, lakiehdotusten valiokuntakäsittelyistä ja siitä, miten lakiehdotus etenee eduskunnassa. Ministeriössä tapahtuva valmistelu ei sen sijaan ole saanut oppikirjoissa juurikaan tilaa.
Käsittelimme aluksi sitä, miten lainvalmistelu on poliittisen ja hallinnollisen työn yhteinen tulos. Lainvalmistelu alkaa useimmiten poliittisen tahdonilmaisun myötä, kuten hallitusohjelman kirjauksesta. Hallitus päättää, minkä lakihankkeiden valmisteluun ministeriöiden resursseja kulloinkin käytetään. Samoin eduskunnan kokoonpano on olennainen seikka lakien säätämisen kannalta: Mikäli eduskunnan enemmistö ei äänestä lain puolesta, ei lakia hyväksytä. Merkittävä osa lakien valmistelusta kuitenkin tapahtuu ministeriöissä virkamiesten toimesta.
Lainvalmistelun eteneminen
Esittelin oppitunnilla lainvalmisteluprosessin kulkua lakialoitteesta lain täytäntöönpanoon. Kävimme läpi ministeriössä tapahtuvaa valmistelua, johon sisältyy lakiehdotuksen tavoitteiden ja toteutuksen suunnittelua, tiedonkeruuta, sidosryhmien kuulemista ja lain vaikutusten arviointia. Ministeriö järjestää yleensä lausuntomenettelyn, jossa sidosryhmät antavat kirjalliset lausuntonsa ministeriölle, ja ministeriö arvioi lausunnoista saadun tiedon pohjalta, tarvitseeko lakiehdotusta muuttaa joltakin osin. Lain ”perusratkaisua” (eli sitä, mitä lakiehdotuksella aiotaan muuttaa tai tuottaa) koskevat valinnat tehdään ministeriössä.
Kun laki myöhemmin etenee eduskuntaan, ei lakiehdotuksen perusratkaisua ole useinkaan enää mahdollista muuttaa, vaan tässä vaiheessa tehtävät muutokset ovat yleensä melko pieniä. Valiokunta voi esimerkiksi ehdottaa, että jokin pykälä jätetään pois tai sanamuotoa muutetaan. Jos perusratkaisua on tarpeen muuttaa, on lakiehdotus tyypillisesti hylättävä, ja ministeriössä on aloitettava valmistelu uuden perusratkaisun pohjalta.
Esimerkkinä perusratkaisusta käytin toimeentulotukea. Jos lakiehdotus käsittelee muutosta toimeentulotukeen, ei sitä enää eduskunnassa voida muuttaa toisenlaiseksi tukimuodoksi, kuten perustuloksi, vaikka huomattaisiin toisenlaisen muutoksen olevan sittenkin käyttökelpoisempi. Jos poliittinen tahto olisikin toimeentulotuen sijasta säätää perustulosta, olisi siitä aloitettava kokonaan oma valmisteluprosessinsa ministeriössä. Tällä pyritään varmistumaan siitä, että ehdotettavaan muutokseen liittyen on kerätty riittävästi taustatietoa.
Lainvalmistelun laatu
Kävimme luokassa läpi joitakin lainvalmistelun laadun kriteereitä ja sitä, millaiset asiat vaikuttavat valmistelun laatuun. Pohdimme, mitä merkitystä on sillä, jos esimerkiksi sidosryhmien kuuleminen valmistelun aikana on suppeaa, jos vaikutusten arviointi ei ole kovin monipuolista ja perusteellista, tai jos valmisteluprosessin avoimuudessa ja dokumentoinnissa on puutteita. Puutteet lainvalmistelun laadussa voivat johtua osaltaan esimerkiksi kiireestä ja riittämättömistä resursseista.
Eräänä SILE-hankkeen mielenkiinnon kohteena ovat mahdolliset odottamattomat vaikutukset lain kohderyhmiin. Keskustelimme luokassa Helsingin Sanomien uutisesta, jonka mukaan opiskelijavalintauudistuksen jälkeen lyhyiden kielten opiskelijamäärät ovat laskeneet eikä vaikutusta lyhyiden kielten opiskelijamääriin oltu pystytty ennakoimaan. Ryhmän mielestä tämä vaikutus ei kuitenkaan ollut lainkaan ennakoimaton. Lukioiden opettajat ja opiskelijat olisivat osanneet jo etukäteen arvioida, että tällainen lakimuutos tulisi ohjaamaan kurssivalintoja juuri tällaiseen suuntaan. Keskustelimme, millaisista seikoista voisi johtua, että tällainen laki on kuitenkin tullut voimaan ja että tällainen ”ennakoimaton” vaikutus on jäänyt riittävästi huomioimatta. Luokassa pohdittiin, eikö mikään taho ole tuonut tätä vaikutusta esiin valmistelussa, vai eikö sitä kenties ole valmistelun aikana pidetty riittävän todennäköisenä vaikutuksena. Luokassa muistettiin, että silloinen opetusministeri halusi kovasti juuri tällaisen opiskelijavalintauudistuksen, ja uudistusta edistettiin määrätietoisesti. Kerroin, että tutkimustiedon mukaan voimakas poliittinen ohjaus voi joskus vaikuttaa siihen, että sidosryhmien näkemysten huomioon ottaminen ja vaikutusten arviointi voi olla rajoitetumpaa. Tämä tieto vastasi ryhmän arkipäivän kokemuksia valintakoeuudistuksen vaikutuksista.
Lakitutka osana oikeudellisen tiedon etsintää
Esittelin Lakitutkan syntytaustan ja sen erilaisia käyttömahdollisuuksia. Etsimme hallituksen esityksiä ensin SILE-tutkimukseen liittyvillä hakusanoilla. Tarkastelimme löydettyjen esitysten lukumäärää sekä sitä, mitkä ministeriöt olivat valmistelleet eniten näihin teemoihin liittyviä esityksiä.
Teimme hakuja myös opiskelijoiden ehdottamilla hakusanoilla. Katsoimme, miten maahanmuuttoon liittyvät teemat ovat esiintyneet hallituksen esityksissä ja millaista ajallista kehitystä teeman esiintyvyydessä on ollut. Maahanmuuttoa koskevia mainintoja on ollut 1990-luvun alkupuolella hallituksen esityksissä varsin vähän. Sen jälkeen teeman esiintyvyys hallituksen esityksissä on noussut tasaisesti. Vuosina 2014-2018 on annettu selvästi aiempaa enemmän hallituksen esityksiä, joissa mainitaan maahanmuutto. Alla olevassa kuvassa on Lakitutkan hakunäkymä hakusanaa maahanmuut* käyttämällä. Katkaisumerkki on tärkeä, sillä silloin haku löytää sellaisetkin dokumentit, joissa on käytetty jotakin sanan taivutusmuodoista.
Kuva 1. Maahanmuuttomaininnat hallituksen esityksissä 1991 alkaen.
Joka neljännen vuoden ”piikki” hallitusten esitysten kokonaismäärässä (jos hakee kaikki hallituksen esitykset tai rastittaa kohdan ”vertaa kaikkiin”) johtuu siitä, että eduskuntatyön luonteen vuoksi kunkin hallituksen viimeisenä vuonna annetaan määrällisesti eniten esityksiä.
Etsimme myös aborttilainsäädäntöä koskevia esityksiä. Tämän teeman kohdalla tuli esiin myös yleiskielen ja oikeudellisen kielen välinen ero. Yleiskielistä abortti-sanaa oli käytetty 20 hallituksen esityksessä. Oikeudellisissa asiakirjoissa tavallisempi termi on raskauden keskeyttäminen, jota oli käsitelty noin 90 esityksessä. Alla olevassa kuvassa Lakitutkan hakutulokset raskauden keskeyttämistä koskevin hakusanoin.
Kuva 2. Niiden hallituksen esitysten määrä, joissa mainitaan raskauden keskeyttäminen.
Keskustelin oppitunnin jälkeen opettajan kanssa lainvalmistelua koskevan tiedon lisäämisestä ja sen osallisuutta vahvistavasta vaikutuksesta. Tiedon saaminen lainvalmisteluprosessista ja lainvalmisteluun vaikuttamisen tavoista voi rohkaista jokaista seuraamaan, millaista lainsäädäntöä ollaan tällä hetkellä valmistelemassa. Se voi myös kannustaa vaikuttamaan itseä koskevan lainsäädännön valmisteluun esimerkiksi erilaisiin kuulemismenettelyihin osallistumalla.
Sain opettajalta myöhemmin sähköpostiterveiset:
”Suurkiitos vielä vierailustasi. Olit asiantunteva, selkeäsanainen ja hyvin kohdensit asian lukiolaisten tasolle. Sinua oli tosi mukava kuunnella. Tästä oli meille myös paljon hyötyä, saimme monenlaista uutta tietoa.”
Oona Alitalo
projektitutkija
SILE-hankkeen ei-kansalaiset työpaketti
Turun yliopisto