SILE-hankkeelta on toisinaan kysytty, miksi se keskittyy juuri tiettyihin hiljaisiin toimijaryhmiin eikä muihin. Kysymys on tärkeä. Tässä blogissa annetaan siihen vastaus, ja samoin blogissa avataan hiljaisten toimijoiden käsitettä siten kuin se SILE-hankkeessa hahmotetaan.
Olemme kaikki hiljaisia
Hiljainen toimija lainvalmistelussa tarkoittaa kaikkia, jotka ovat syrjässä itseään koskevien lakien valmistelusta. Tässä mielessä olemme lähes kaikki hiljaisia, sillä harva meistä osallistuu lainvalmisteluprosesseihin yksityishenkilönä. Useimpien tai ainakin merkittävien lakien valmistelussa tähän olisi kuitenkin mahdollisuus käyttämällä lausuntopalvelu.fi -palvelua, jossa hallituksen esitysluonnoksiin voi jättää kirjallisen lausunnon. Valmisteluprosesseihin voi myös osallistua erilaisissa keskustelutilaisuuksissa tai muissa vuorovaikutuksellisissa menettelyissä, joita lainvalmistelijat järjestävät.
Usein emme kuitenkaan seuraa lakien valmistelua tai osaa hakea sitä koskevaa tietoa*, saati ymmärrä, kuinka saada oma äänemme kuuluviin. Ministeriöiden virkamiehet tekevät valmistelun pohjatyön, ja keskeisimpiä lainvalmisteluun osallistuvia sidosryhmiä ovat muut viranomaistahot, edunvalvontajärjestöt, muut järjestötoimijat ja eri alojen asiantuntijat. Joko he edustavat meidän näkökulmaamme hyvin, tai sitten eivät. Heidän kauttaan voi kuitenkin myös pyrkiä vaikuttamaan.
On joka tapauksessa tyypillistä, että lainvalmisteluprosesseissa ei aktiivisesti pyritä kuulemaan suoraan sellaisia kansalaistason toimijoita, joita laki koskee, vaikka toki näin toisinaan tehdään. Näin myös tulisi toimia säädösvalmistelun kuulemisohjeiden mukaan, ja perustuslainkin (14 §) mukaan julkisen vallan tehtävänä on edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa häntä itseään koskevaan päätöksentekoon. Tämä on kuitenkin vaikeaa, sillä kaikkia, joita esimerkiksi laki koskee, ei ole käytännössä mahdollista tavoittaa, saati kuulla. Kaikille keskeisille kohderyhmille ei myöskään löydy edustajaa. Lainvalmistelussa olisikin hyvä muistaa aina kysyä, onko jokin keskeinen kohderyhmä jäänyt kokonaan tunnistamatta.
Osa on erityisen tai aivan erityisen hiljaisia
Vaikka yleensä jätämmekin suosiolla lakien valmistelun muille, monilla meistä olisi edellytyksiä osallistua, jos vaan haluaisimme tai tietäisimme, miten meidän käytännössä tulisi toimia saadaksemme äänemme kuuluviin. Osalla ei tällaisia edellytyksiä ole, tai ne ovat heikkoja. Hiljaisuudessa on siis aste-eroja. Kaikista hiljaisimmilla ei ole ollenkaan ääntä, jolla viestiä itselle tärkeitä näkökohtia. Heitä ovat esimerkiksi pienet lapset ja vaikeasti muistisairaat vanhukset sekä muut vakavista kognitiivisista rajoitteista kärsivät. Hiljaisia sääntelyn kohderyhmiä ovat luonnollisesti myös eläimet, jotka ovat täysin ihmistoimijoiden varassa.
Monilla ihmisillä elämän olosuhteet saattavat puolestaan rajoittaa mahdollisuuksia tai kyvykkyyttä ilmaista valmisteltavien lakien sisältöihin liittyviä omia näkökohtia. Osa saattaa kokea häpeää asemastaan eikä ehkä ajattele olevansa oikeutettu tuomaan ääntään esille. Joillakin ei ole siihen voimavaroja, tai joku on yksinkertaisesti hyvin syrjäytynyt ja lähtökohtaisesti vaikeasti tavoitettavissa. Jotkut eivät luota viranomaisiin tai ehkä jopa pelkäävät heitä. Syitä voi olla monia.
On toisaalta hyvä muistaa, että monilla hiljaisilla vähemmistöryhmillä, tai epäreilua kohtelua kokevilla ryhmillä, voi olla äänekkäitä puolestapuhujia. Nämä puolestapuhujat, kuten järjestöt, saattavat olla hyvin edustettuina lainvalmisteluprosesseissa, ja he tuovat esille tärkeitä seikkoja. Tällöin on kuitenkin kiinnitettävä huomiota siihen, tuleeko edustetun ryhmän moninaisuus otettua aidosti huomioon; entä jääkö jokin toinen keskeinen kohderyhmä aktiivisen edustamisen varjoon? Järjestökenttä käy omaa kamppailuaan yhteiskunnallisesta huomiosta ja rahoituksesta samalla, kun yksittäisillä järjestöillä voi olla vilpitön palo juuri oman kohderyhmänsä tukemiseen. Järjestöillä on myös erilaiset mahdollisuudet tehdä vaikuttamistyötä perustuen resursseihin ja rahoituksen saantiin. Osa järjestöistä on näin ollen hiljaisempia kuin toiset. Järjestökenttä on myös tuonut esille, että heidän hiljaisia toimijoita koskevan hiljaisen tiedon välittämiseen ei ylipäänsä ole toimivia rakenteita.
SILE-hanke ymmärtää siten hiljaisten toimijoiden hiljaisuuden laveasti. Se tarkoittaa kaikkea sitä puuttuvaa sääntelyn kohteiden näkökulmaa, joka jää lainvalmistelussa usein vaille riittävää huomiota, kuten arvioita lain vaikutuksesta hiljaisten toimijoiden arkeen. On tärkeää ymmärtää niitä realiteetteja, joissa lakeja ja niiden ”tuottamia” menettelyjä sovelletaan, jotta lait toimivat tarkoitetusti ja jotta mahdolliset haittavaikutukset jäävät vähäisiksi. Sama periaate koskee siis myös eläimiä. Hiljaisuus yhdistää näin erilaisia hiljaisia toimijaryhmiä. Toisaalta hiljaisuus palautuu pitkälti lainvalmisteluprosessien luonteeseen; nykyiset kuulemiskäytännöt eivät tue vaikeasti tavoitettavissa olevien osallistumista, ja niillä on vaikea saada riittävää ymmärrystä heidän kokemustiedostaan.
Hiljaisten ryhmien toimijuus puolestaan selittää hiljaisuuden on aste-eroja. Toisin sanoen toimijuudessa voi olla yksilö- tai ryhmäkohtaisia rajoitteita, jotka vaikeuttavat osallistumista itseä koskevaan päätöksentekoon. Nämä rajoitteet eivät välttämättä kuitenkaan määritä elämää kauttaaltaan. Esimerkiksi yllä mainittu häpeän kokeminen voi liittyä sellaiseen itselle arkaan asiaan, johon sääntelyllä pyritään vaikuttamaan, mutta ei välttämättä muihin elämän ulottuvuuksiin. Vastaavasti joku saattaa olla kuormittunut omassa arjessaan, jossa pärjää vielä monella alueella, mutta voimavaroja ei enää riitä arjen ulkopuolisiin asioihin. Joku taas saattaa olla sosiaalisesti kyvykäs tutussa joukossa, mutta viralliset menettelyt vieraiden ihmisten kanssa ahdistavat.
Hiljaisten toimijoiden käsitteellä pyritään näin muistuttamaan siitä, kuinka lainvalmisteluprosesseista jää syrjään moninainen joukko ihmisiä, joita laki koskee. Käsite pyrkii olemaan havainnollistava leimaamatta hiljaisia toimijoita kuitenkaan lähtökohtaisesti tai kokonaisvaltaisesti millään yksittäisillä rajoitteilla.
Miksi SILE-hanke keskittyy vain tiettyyn hiljaisiin ryhmiin?
SILE-hanke keskittyy erityisesti (mutta ei pelkästään) tietynlaisiin hiljaisiin ryhmiin. Niitä yhdistää muutama seikka. Yksi on se, että heidän katsotaan olevan usein riski joko itselleen tai yhteiskunnalle, taikka yhteiskunnallinen toiminta tuottaa heidän hyvinvoinnilleen riskejä. Näistä syistä lainsäädännöllä pyritään joko suojelemaan tai kontrolloimaan heitä, tai sekä että. Vastaavasti heidän yhteiskunnallinen asemansa herättää herkästi moraalisia kannanottoja – ei ole aina itsestään selvää, minkälaista heitä koskevan sääntelyn pitäisi olla. Muilla toimijoilla saattaa myös olla heihin liittyviä taloudellisia intressejä. Tällaisia hiljaisia toimijaryhmiä koskeva lainvalmistelu onkin usein jännitteistä. Tältä pohjalta SILE-hanke keskittyy etenkin lastensuojelun piirissä oleviin lapsiin ja nuoriin; ihmisiin, joilla on psykososiaalisia ongelmia (liittyen etenkin päihteisiin, mielenterveyteen tai velkaongelmiin), vankeihin ja ihmisiin vailla Suomen kansalaisuutta. Lisäksi hanke tutkii eläinten asemaa lainvalmistelussa.
Näkökulma voisi toki olla muutakin kuin edellä mainittu, mutta hiljaisten toimijoiden moninaisuuden vuoksi tutkimuksellinen rajaus on välttämätöntä. Haluamme aidosti ymmärtää tutkimiemme toimijaryhmien asemaa. Vaikka hanke on laaja, emme pysty paneutumaan riittävän tasoisesti kovin monen hiljaisen toimijaryhmän elämäntilaisiin ja asioihin. Siksi hankkeessa on kunkin hiljaisen ryhmän asemaan jo entuudestaan erikoistuneita tutkijoita. Toisaalta jo nykyinenkin rajaus on haastava, sillä edellä mainituissa ryhmissä on paljon sisäistä moninaisuutta, samoin poikkileikkaavuutta. Samalla näiden ryhmien yhteiskunnallisessa asemassa on samankaltaisuutta.
Rajaus on siis viime kädessä pragmaattinen. Sen tarkoituksena ei ole sulkea mitään ryhmiä tarkasteluista sen vuoksi, että he eivät ansaitsisi huomiotamme – tai että he eivät olisi hiljaisia. Toki rajaukseemme sopii silti myös muita kuin mainitsemiamme hiljaisia toimijaryhmiä: esimerkiksi vammaisia tai heitä, jotka kokevat haittoja rahapelaamisesta. Siltä osin kuin heidän kokemansa ongelmat kytkeytyvät myös SILE:ssä tarkasteltuihin seikkoihin, he kuuluvat itsestään selvästi SILE:n tutkimiin ryhmiin, osaksi niiden moninaisuutta. Saatamme tutkimuksen kuluessa myös laajentaa yllä määriteltyä ”perusrajausta”, mikäli se osoittautuu resurssien puitteissa mahdolliseksi. Toisaalta osa hankkeen tarkasteluista koskee lähtökohtaisesti kaikkia hiljaisia toimijaryhmiä tai keitä tahansa; yksi tällainen koskee algoritmista tiedonkäyttöä. Muitakin kokoavia temaattisia näkökulmia on suunnitteilla. Ja monissa tilaisuuksissa näkökulma on niin yleinen, että niihin ovat tervetulleita kaikki asiasta kiinnostuneet.
Yksi hankkeen perimmäinen tavoite on suunnitella yhdessä sidosryhmien kanssa lainvalmisteluun työmenetelmiä, jotka tukevat eri taustaisten hiljaisten toimijoiden osallisuutta kuulemisessa. Silloin kun kuuleminen (tai ehkä pikemmin keskustelu) ei ole mahdollista, on puolestaan tärkeää löytää keinoja suhteuttaa hiljaisia toimijoita koskevaa kokemustietoa lainvalmistelun lähtökohtiin, tavoitteisiin ja keinoihin. Tällaisia toimintamalleja on tärkeää kehittää niin, että ymmärrämme mahdollisimman hyvin eri kontekstien luomat mahdollisuudet, rajoitteet ja huomioon otettavat tekijät. Ymmärrys rakentuu tällöin siitä, että teemme ensin työtä valikoitujen ryhmien kanssa. Kun malli toimii ensin tietyissä reunaehdoissa, sen sovellusalueita on mahdollista laventaa. On mahdotonta laatia kerralla yhtä kuulemismallia, joka soveltuisi käytettäväksi kaikkien hiljaisten toimijoiden kanssa.
Tule mukaan keskustelemaan ja kehittämään!
SILE-hankkeessa tehdään perinteisin keinoin tutkimusta lainvalmisteluprosesseista ja lakien toimeenpanosta ja vaikutuksista keräämällä aineistoa ja analysoimalla sitä. Lisäksi järjestämme eri tyyppisiä tilaisuuksia sidosryhmille, ja pyrimme kehittämään yllä kuvattuja kuulemismalleja yhteiskehittämisen hengessä, jolloin sidosryhmistä tuleekin yhteistyökumppaneita. Olemme tavanneet eri järjestöjen edustajia ja muita tahoja myös suoraan keskustellen yhteistyömahdollisuuksista. Kaiken kaikkiaan olemme halukkaita käymään keskustelua kaikkien hankkeesta kiinnostuneiden kanssa. SILE-hanke ei aja mitään tietynlaisia uudistuksia, eli sillä ei ole omia poliittisia päämääriä. Tarkastelun ja keskustelun lähtökohtana on edistää hiljaisten toimijoiden näkökulmaa ja siitä kumpuavaa monimuotoisuutta ja moniarvoisuutta. Vastaamme mielellämme kysymyksiin, esimerkiksi tällaisin kirjoituksin; ks. myös kooste joulukuisesta seminaarista. Meihin voi myös ottaa suoraan yhteyttä, ja hankkeen toimintaan ja otteeseen voi perehtyä tulemalla mukaan järjestämiimme tilaisuuksiin.
* Tietoa lainvalmistelusta asiakirjoineen saa kootusti Lakitutkasta: lakitutka.fi.
Kati Rantala